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城市内涝调查：排水系统欠债过多 每年都有100个城市内涝

城市排水问题的重要性是不言而喻的。城市发展历史必然伴随着城市地下排水系统的发展历史。然而，在我国城市化发展过程中，城市排水系统的规划和建设跟不上城市规模的快速扩张。一旦汛期到来，大规模的暴雨天气每年都会导致数百个城市的洪水。洪水已成为一种新的城市疾病，经过多年的治疗无法治愈。

每年暴雨和城市内涝的根源在哪里？多年来城市内涝治理的偏差是什么？有可借鉴的治理经验吗？

汛期以来，我国大规模持续暴雨，南北多个城市发生内涝。这种情况今年并不独特。根据水利部的数据，2010年至2016年，中国平均每年有180多个城市被淹或内涝。

为解决我国城市内涝问题，六年前发布的《国务院办公厅关于建设城市排水防涝设施的通知》提出，“建设相对完善的城市排水防涝工程体系约10年”。同年颁布的《城市排水污水处理条例》为防治城市内涝灾害提供了法律依据。

但到目前为止，城市内涝问题还没有得到彻底解决。

接受《法制日报》记者采访的专家认为，从内涝的特点和原因来看，城市内涝的治理不是一朝一夕的事，而是一场持久战，而不是一场快速的决战。城市政府应当依法强化城市政府对内涝治理的主要责任，并根据自身特点和财政保障，制定并严格执行排水防涝计划，中央政府负责督促城市政府依法落实规划。

排水系统负债太多

每年都有100个城市内涝

自今年洪水开始以来，从南到北的强降雨天气导致了中国许多城市的内涝。

六月六日，湖北省荆门市发生大雨，导致城市内涝严重。

6月10日，受持续暴雨影响，福建省三明市梅列区、三元区等多个低洼地区被洪水淹没，全市内涝严重。

6月14日，黑龙江省哈尔滨市突降大雨，导致全市多个区县发生严重内涝灾害。

根据应急管理部最近发布的消息，截至6月16日10时，仅南方最近一轮暴雨造成的614万人受灾，88人死亡，17人失踪。

自2010年以来，城市年年暴雨，年年内涝。

2011年6月18日，湖北省武汉市遭遇持续暴雨，城市道路积水严重，交通几乎瘫痪，如“泽国”；2013年7月18日，云南省昆明市持续暴雨，包括盘龙江在内的多条河流暴涨，无法行洪，导致全市多个地方内涝；2015年6月2日，江苏省南京市暴雨如注，最大雨量为1小时，相当于全市倒水3.3亿吨，南京当天内涝严重，多条道路、隧道积水，水深及人腰。

国家有关部门的统计数据从宏观上揭示了问题的严重性。

根据住房和城乡建设部的数据，2007年至2015年，全国360多个城市遭遇内涝，其中6分之一单次内涝12小时以上，深度超过半米。

根据水利部的数据，从2010年到2016年，中国平均每年有180多个城市被淹或内涝。

在这份名单中，安徽有14个城市，包括合肥、蚌埠、淮南等；湖北排名第二，武汉、黄石、荆门等10个城市；湖南有长沙、益阳、常德等9个城市。

国家减灾委员会专家委员、《水利学报》主编程晓涛在接受记者采访时表示，随着城市化的快速发展，大量人口涌入城市，城市建设“先地上后地下”，基础设施建设严重滞后，尤其是排水系统欠款过多。一旦遇到暴雨等极端天气，很容易发生城市内涝。

程晓涛认为，“目前，整个内涝防治体系与现代城市发展需求不匹配”，城市缺乏现代内涝防治体系，不仅缺乏管网建设，还缺乏储存、滞、分、净、渗、调和河流、湖泊等综合手段。

内涝治理是一场持久战

政策法规尚未落实

在讨论城市内涝时，有一件事是无法绕过的，那就是2012年北京发生的“7月21日”特大暴雨。

当年7月21日，北京遭遇几十年未遇的暴雨，多个低洼路段积水，城市内涝严重，160多万人受灾，其中79人死亡，经济损失数百亿元。

程晓涛认为，“7月21日”重大暴雨事件的发生已成为2013年3月国务院办公厅关于建设城市排水防涝设施的通知的背景。

经国务院批准的通知要求，2014年底前完成城市排水防涝设施建设规划，努力完成排水管网雨污分流改造5年，建设相对完善的城市排水防涝工程体系约10年。同时，要求完善法律法规和标准，“规范城市排水防涝设施的规划、建设和运营管理”。

2013年9月6日，《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》发布，重点建设更完善的城市排水防涝防洪工程体系。

20多天后，即2013年10月2日，国务院发布了《城市排水污水处理条例》，加强城市排水污水处理管理，确保城市排水污水处理设施安全运行，防治城市水污染和涝灾害，确保公民生命财产安全和公共安全。

城市内涝治理走上了法治化的轨道。

国务院有关部门负责人在介绍《城市排水污水处理条例》的原因时表示：“城市排水基础设施建设滞后，暴雨和洪水灾害频繁发生。一些地方缺乏城市基础设施建设的总体规划，“重地面、轻地下”、重应急处置、平时预防、建设不匹配、标准低、硬化地面与渗透地面的比例不平衡，城市排水能力建设滞后于城市规模的快速扩张。”

《城市排水污水处理条例》明确规定，容易发生内涝的城镇也应当制定城市内涝防治专项规划，纳入行政区域的城市排水污水处理规划。

随之而来的一个问题是，《城市排水污水处理条例》已经实施了五年多，为什么许多城市仍然每年都有内涝？

在程晓陶看来，首先要明确的是，城市内涝的治理不是短期内可以解决的，而是一场持久战，不是一场快速的决战，也不是一场高成本的灾难治理投资可以迅速逆转。

“世界经验表明，在进入相对平衡状态之前，人口的城市化水平应达到70%以上。因此，中国未来（城市）内涝的压力将会增加。”程晓涛说。

1998年底，中国人口城镇化水平为30%；2018年底，全国常住人口城镇化水平为59.58%，距离70%人口城镇化水平还有很长的路要走。

程晓涛认为，年度内涝治理的另一个原因是《国务院办公厅关于建设城市排水防涝设施的通知》和《城市排水污水处理条例》没有严格执行，特别是部分城市没有依法制定和严格执行城市内涝防治专项规划。

中国政法大学应急法研究中心执行主任林洪超告诉记者，目前，包括城市排水和污水处理条例及相关规范性文件，为城市政府防涝提供了足够的法律依据，不能说城市政府防涝法律体系供应不足，关键是实施不足。

林洪超认为，城市内涝的严重性与整个城市的不合理规划有很大关系，无论是规划理念还是基础设施。因此，要彻底解决城市内涝的需要，就要“伤筋动骨”。

程晓涛还观察到，近年来相关部门的主要精力是推进“海绵城市”建设，这在一定程度上影响了以往城市内涝治理的理念。

“海绵城市”是一种新的城市雨洪管理理念，即城市在适应环境变化和自然灾害方面具有良好的“弹性”，就像海绵一样。

程晓涛分析说，城市内涝控制工作开始后，相关方发现排水系统的改造非常困难，如地下不仅排水管、供水管、供电线路、网络线路等，地下空间不大，“海绵城市”建设理念出现——通过城市雨水调节池、下沉绿地、地表径流，无需改造地下管道。

但程晓涛认为，这一城市建设指标不足以应对持续的强降雨，实践证明，城市内涝问题并不能完全解决。

压实城市政府的责任

促进城市规划的完善

那么，怎样才能走出年年暴雨、年年城市内涝的怪圈呢？

程晓涛认为，要控制城市内涝，必须回到《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设的通知》和《城市排水污水处理条例》，依法压实城市政府控制城市内涝的责任。

《国务院办公厅关于建设城市排水防涝设施的通知》提出落实地方责任。“各地区要把城市排水防涝作为改善民生、保障城市安全的紧迫任务，认真落实城市人民政府的主要责任，加强排水防涝行政责任制，纳入政府工作绩效考核体系。”

《城市排水污水处理条例》明确了责任调查：县级以上地方人民政府及其城市排水主管部门和其他有关部门，发现违法行为或者收到违法行为报告不予调查，或者有其他行为不按照规定履行职责，直接责任人员和其他责任人员将受到处罚。

今年汛期前，即2019年3月，国务院有关部门还发布通知，要求加强排水防涝安全责任制，认真落实城市政府主要责任，做好城市排水防涝工作。

记者搜索了公共信息，发现自2013年以来，由于城市内涝，很少有城市政府负责人或其他直接责任人员被追究责任。

林洪超分析说，城市政府治理内涝责任落实不好的原因有两个。一是城市内涝存在自然灾害因素，最终可以将原因落实到自然方面；第二，在应急管理方面，实践中的问责往往与严重后果有关。一般来说，城市内涝不会因人为因素造成严重后果，一般不涉及问责。

林洪潮还认为，城市内涝问题只能通过依法追究责任来解决。它需要巨大的财政投资和详细的施工规划。”短期内，我们不能指望通过问责作为解决城市内涝的主要途径，也不能每年内涝。城市政府行政总监每年负责一次。事实上，城市行政总监并不能解决这个问题。”他建议，在立法上，可以及时修改有关法律法规，依法促进城市规划的完善，促进城市内涝问题的解决。

程晓涛还认为，压实城市政府的责任不应以当前的行政考核和绩效考核的方式，而应当依法压实城市内涝的治理责任。具体的治理方法由城市政府决定，基本责任应当明确写入有关法律法规。有关法律法规完善后，中央政府依法对城市政府实施规划进行监督检查。

(资料来源：法制日报)

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